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发表于：2024/09/09 17:59:48
中国新闻周刊记者 张馨予
发于2024.9.2 总第1154期《中国新闻周刊》杂志
新一轮地方机构改革正加速推进。近段时间，湖南、山东、四川、江西、广西、浙江、江苏等多地都正大批撤销议事协调机构。
从8月来看，8月20日，湖南省安化县政府官网发布消息称，该县撤销乡镇设置的各类议事协调机构；8月16日，山东省郯城县政府官网发布通知称，郯城县归昌乡现有议事协调机构全部撤销，以后不再设立议事协调机构。
中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、公共管理学院教授张楠迪扬对《中国新闻周刊》说，改革开放以来，历次政府机构改革都在持续不断地精简议事协调机构，“一旦发现议事协调机构出现膨胀的趋势，就会进行精简，这是自上而下一直在推进的改革”。
海量的议事协调机构
近日，基层议事协调机构的撤销之所以引发关注，是因为多地议事协调机构的数量已经非常庞大，不少地方的乡镇一次性撤销了几十个乃至上百个议事协调机构。比如，江苏省昆山市淀山湖镇政府公布的议事协调机构清理名单有102个，湖南省安化县撤销的乡镇议事协调机构有1450个。
何为议事协调机构？根据中央机构编制委员会的定义，议事协调机构是指为了完成某项特殊性或临时性任务而设立的跨部门的协调机构。
比如，此次淀山湖镇清理的议事协调机构包括：镇农村乱占耕地建房问题专项整治工作领导小组、镇既有多层住宅增设电梯工作领导小组、镇公共安全视频监控建设联网应用工作领导小组、镇建设局(绿化路灯)园林绿化危险化学品安全工作领导小组等。
各地之所以会出现海量的议事协调机构，原因是多重的。
一方面，当政府处理跨部门任务时，议事协调机构确实是一个非常重要的工具。复旦大学国际关系与公共事务学院副教授胡业飞说，跨部门协调一直都是行政机构内部重大且长久的难题，而议事协调机构往往被牵头某项事务的行政职能部门视为一种高效的跨部门协调工具，因为议事协调机构通常是由高层领导挂帅，担任机构的一把手，“这意味着领导认为这个问题很重要”，能够帮助牵头部门节约更多沟通成本。
张楠迪扬指出，党的十八大以来，国家的发展速度非常快，因此也面临着大量的新形势、新趋势、新业态，比如数字化转型、平台经济等，“这给政府治理带来了很多新的需求，也意味着会出现大量的部门协作或者联合治理的场景，因此就会成立大量新的议事协调机构”。
另一方面，议事协调机构作为一种政府应对临时性、阶段性或突发性任务而设立的机构，设立的随意性相对较大。
华南理工大学公共管理学院教授叶托对《中国新闻周刊》说，目前缺少明确的法律来限制议事协调机构什么时候应该设立、什么时候不应该设立，只有一些原则性规定，相当于把设立议事协调机构的权力给了各级地方政府。
“法律规定不明确，地方政府又需要处理很多跨部门的事务，两方面一结合，使得地方政府有冲动设立各类议事协调工作。”叶托说。
此外，他也指出，一些地方政府会为了证明正在推动某些重要工作而采取各种措施，其中就包括设立议事协调机构，“设立了机构、发了文件，虽然最终效果很难证明，但可以对上级有一个交代”。
乡镇一级集中撤销
从各地政府官网披露的消息来看，目前撤销的议事协调机构主要集中在乡镇一级。
以撤销了1450个乡镇议事协调机构的湖南省安化县来说，该县编办在一篇文章中指出，“充分发挥党委和政府职能部门作用，依法依规从严控制议事协调机构的设立，明确乡镇一级不再设议事协调机构”。
安化县委编办一名工作人员对《中国新闻周刊》说，“乡镇一级不再设议事协调机构”，是从中央到地方的机构改革方案都明确提出的表述。此外，这位工作人员指出，议事协调机构的撤销不涉及编制减少，因为议事协调机构的人员一般来自其他有编制的部门。
《中国新闻周刊》注意到，除了安化县，湖南多地在撤销议事协调机构的通知中都指出“乡镇一级不再设议事协调机构”。例如湖南省浏阳市蕉溪镇在政府官网发布的通知显示，根据《中共浏阳市委机构改革领导小组关于印发〈浏阳市机构改革实施方案〉的通知》中“乡镇(街道)不设议事协调机构，除新时代文明实践所等中央有明确要求的外，不再加挂各类牌子”等要求，经党委、政府研究，将现有的31个议事协调机构及其办事机构予以撤销。
据媒体报道，四川省邛崃市委编办的消息显示，中央要求，省级议事协调机构要严格控制在中央规定数额以内；区(市)县原则上不设议事协调机构，确需设立的要按程序报上级党委审批；乡镇(街道)不设议事协调机构。
此外，《中国新闻周刊》注意到，目前各地乡镇一级撤销的议事协调机构中，许多都是已经完成历史使命的机构，例如各地撤销了一批与新冠疫情有关的议事协调机构。湖南省靖州苗族侗族自治县新厂镇近日发布通知，撤销了28个议事协调机构，其中包括老年人新冠疫苗接种工作领导小组、新冠疫情防控工作领导小组。广西壮族自治区平南县大新镇则撤销了大新镇新冠肺炎疫情联防联控社会面防控专项领导小组及其办事机构。
各地乡镇一级撤销的议事协调机构中，还有许多与各类专项行动有关。例如湖南省岳阳市三封寺镇在7月25日发布的通知中指出，该县撤销了三封寺镇扫黑除恶专项斗争领导小组、三封寺镇打击整治养老诈骗专项行动领导小组，浏阳市蕉溪镇则撤销了蕉溪镇禁毒问题顽瘴痼疾集中整治专项行动领导小组及其办公室。
数量膨胀的负面效应
基层议事协调机构的撤销、精简，与其数量膨胀带来的一系列负面效应有关。
“通过设立议事协调机构可以让部门之间更好地协作，不过，部门之间协作不畅的问题时常会出现，如果一出现问题就设立一个议事协调机构，就会导致机构数量庞大，造成政府机构规模臃肿，影响行政效能。”张楠迪扬说，原本议事协调机构的出现是为了提高效率，数量过多就会出现反作用。
张楠迪扬补充说，虽然议事协调机构有“领导挂帅”，但是领导的注意力是有限的，“我们常说‘集中力量办大事’，如果议事协调机构的数量太多，各类事情都需要领导牵头推进，反而会削弱它高效协调的作用”。
另外，议事协调机构的数量膨胀也可能会导致职能部门的路径依赖。胡业飞说，一些问题其实原本是职能部门内部可以解决的，但是因为存在跨部门协调的情况，某些部门就会路径依赖地推动设立议事协调机构，导致如果不成立议事协调机构，职能部门可能就会缺乏动力履行自身职责。
叶托还指出，议事协调机构的膨胀也给基层带来了很多负担，“因为成立机构之后，就要发文、开会，‘文山会海’就这样来了”。
党的十九大以来，党中央持续整治形式主义为基层减负，而数量不断膨胀的议事协调机构在某种程度上也是基层负担的来源之一。张楠迪扬说，议事协调机构的工作人员很多是从相关部门抽调而来，他们有本职工作，议事协调机构的各种任务会挤占他们的时间、精力。
增减循环
改革开放以来，各级层面议事协调机构一直存在增减循环的趋势，也就是“精简—膨胀—再精简—再膨胀”。
“这不是我们独有的问题，是世界各国行政机构都面临的问题，这也是为什么要持续推进政府机构改革。”张楠迪扬说，我国在历次机构改革的过程，其实一直在努力打破这个循环。
胡业飞说，议事协调机构数量的增减波动其实是一个比较正常的现象，应该注意的是不要让议事协调机构的数量过度膨胀，不要让议事协调机构运作的效益小于设置机构的成本。
张楠迪扬也强调，议事协调机构的增减不一定就是负面的，有时就是一个健康的治理过程，“新的治理需求会促进产生新的机构，当议事协调机构完成了历史使命，就没有存续的必要了，这是一个正常的循环”。
既然议事协调机构的增减循环很难被打破，如何才能更加科学地设置议事协调机构、更好地发挥议事协调机构的作用？
多名专家指出，应针对议事协调机构的设立制定一些原则。叶托认为，必须明确何种情况下才可以设立议事协调机构，也可以对议事协调机构的数量作出一些限制。
比如山东省淄博市就曾对议事协调机构作过规范，要求“以总量控制为重点，机构设置更加严格”。具体来说，就是由市委编办实行清单管理，总量控制，动态调整。对新设议事协调机构从严把握，牵头部门能够协调，相关职责已明确由有关部门承担的，工作任务与已设立的议事协调机构职责相同或相近的，一律不再新设议事协调机构。
另外，淄博还提出，人员也要精简。市委、市政府议事协调机构一般设主任(组长、召集人)1名，副主任(副组长、副召集人)1—2名。综合性议事协调机构的其他成员控制在15人以内，专项性的控制在10人以内。
再比如，对议事协调机构的数量膨胀带来的“文山会海”，地方也有应对之策。比如，湖南省张家界市明确，议事协调机构召开的全体会议原则上不得超过2次或上级会议次数，张家界市委办公室秘书一科科长黄真龙表示，2024年上半年，该市及时发现有违规情形的会议并立即叫停20余次。
此外，还可以围绕议事协调机构设置动态调整机制，持续监测议事协调机构的运行效果。张楠迪扬和叶托都提出，如果议事协调机构已经完成了任务，就应该及时撤销，而不是每隔几年发现机构数量过多之后，再批量清理一次。
淄博就提出，市委办公室、市政府办公室要会同市委编办等有关部门每三年开展一次清理规范工作，确保议事协调机构数量控制在总量以内。
《中国新闻周刊》2024年第32期
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